Depuis quelques années, on assiste à l’émergence de ce qu’on pourrait appeler une campagne internationale de lutte contre la corruption (Sandholtz et Gray, 2003). Pour Glynn et al. (1997), cet effort, coordonné à l’échelle internationale, est un indice de plus de la globalisation de la corruption, une pratique aussi vieille que l’utilisation de l’argent dans le monde.
Le mouvement international anticorruption prend forme au début des années 1990, lorsqu’un nombre considérable de gouvernements appuyés par des organisations internationales (OI) et des organisations non gouvernementales (ONG) décident d’intervenir pour combattre ce fléau (Sandholtz et Gray, 2003). Il s’agit, pour plusieurs d’entre eux, d’un changement d’attitude majeur.
n effet, traditionnellement, on considérait la corruption comme un mal nécessaire (Elliott, 1997), étroitement liée à la bonne marche des affaires. Mais, au début des années 1990, plusieurs facteurs amèneront la communauté internationale à une prise de conscien et à une multiplication des réseaux illégaux internationaux liés à la corruption (Glynn et al., 1997; Naim, 2003).
Le résultat de cette évolution est double : d’abord, l’apparition de structures nouvelles et plus sophistiquées favorables à la corruption. Ces structures viennent notamment de l’intégration spectaculaire des marchés financiers, de la disponibilité d’outils de communication plus puissants, de la prolifération des paradis fiscaux et du développement de puissants réseaux économiques dont la nébulosité défie l’analyse (Mény, 1996).
Ensuite, on note partout une inflation de ces pratiques, particulièrement au sein des grandes organisations (entreprises, administrations, partis).
Ce phénomène touche aussi beaucoup de pays riches, où les pratiques de corruption fleurissent, en particulier grâce à la porosité grandissante des frontières nationales (Lascoumes, 1996). En deuxième lieu, la plus grande ouverture économique de la Chine, mais également d’autres grands pays émergents tels que l’Inde, le Mexique et le Brésil, a fait prendre conscience aux Occidentaux, parfois d’une façon brutale, de l’omniprésence de la corruption dans de vastes régions du monde.
On savait depuis longtemps qu’en Chine et en Asie du Sud-Est, la corruption était un phénomène répandu (Wertheim, 1978; Myrdal, 1978a; Ravenholt, 1978). Ainsi, déjà en 1976, en Chine, le nombre de dossiers de corruption bureaucratique traduits en justice, pour cette seule année, s’élevait à 61000 (Backman et Guirchoun, 1998).
Cependant, après la libéralisation économique décrétée par le parti communiste les industriels étrangers nouvellement installés dans ce pays ont appris, parfois à leurs dépens, que, dans les faits, aucune opération économique n’échappe aujourd’hui à « la règle de la commission ». Enfin, les cas des pays en transition vers des systèmes privilégiant l’économie de marché ont attiré l’attention de la communauté internationale sur les dangers de la corruption pour les institutions politiques et pour la stabilité des règles de jeu. Plus spécifiquement, les crises répétées de la Russie pendant les années 1990 ont révélé un pays où la corruption continuait à gangrener la vie sociale, politique et économique (Mendras, 1995) en s’insérant dans une structure particulièrement propice à son extension.
La prise de conscience de la problématique de la corruption débouche sur une mobilisation des acteurs autant sur les plans nationaux qu’internationaux. Elle se traduira, comme nous le décrivons plus loin dans ce texte, par un grand nombre d’initiatives qui verront le jour principalement à partir de 1996, année charnière dans le mouvement international anticorruption. La prise de conscience de la problématique de la corruption débouche sur une mobilisation des acteurs autant sur les plans nationaux qu’internationaux. Elle se traduira, comme nous le décrivons plus loin dans ce texte, par un grand nombre d’initiatives qui verront le jour principalement à partir de 1996, année charnière dans le mouvement international anticorruption.
Le consensus international sur le danger et l’étendue de la corruption a eu également un effet important sur la recherche. Les recherches théoriques se sont multipliées, au point qu’aujourd’hui il existe un corps théorique solide sur cette problématique et surtout un meilleur balisage théorique des causes et des conséquences de la corruption. Cependant, les initiatives empiriques n’ont pas avancé à la même vitesse. Seules quelques études empiriques commencent à tester les relations de cause à effet proposées dans la littérature. Si sur le plan pratique, l’urgence d’agir se fait sentir, la rareté des études empiriques nous force à constater que les actions anticorruption ne peuvent être soutenues par de véritables outils d’analyse, de diagnostic et de suivi. En particulier, dans un domaine aussi complexe que la corruption, où toute tentative de qualification est difficile à cause de la nature même de l’activité, on devrait disposer d’outils pour apprécier l’efficacité des politiques et des programmes de lutte développés autant par les pays que par les OI concernées. Les stratèges ont besoin de mieux comprendre si leurs efforts sont appliqués dans la direction appropriée (faire les bonnes choses) et déployés correctement (faire bien les choses). Comment peut-on évaluer l’efficacité d’une stratégie de lutte contre la corruption ? est une question essentielle pour les personnes chargées directement de la formulation et de la mise en place desdites stratégies. Définir les paramètres et les critères qui doivent valider les stratégies anticorruption ainsi que les résultats auxquels il faut s’attendre, est un défi de taille, pour lequel cet article propose quelques pistes de réflexion et quelques recommandations.
2. Comment évaluer la qualité d’une stratégie anticorruption ?
Traditionnellement, les effets d’une stratégie, donc les résultats a posteriori, ont été et sont encore considérés comme le test acide en matière d’évaluation (Andrews, 1987). Dans le cas d’une stratégie de lutte contre la corruption, il s’agit donc d’apprécier les effets concrets de celle-ci sur l’ampleur, la fréquence ou même l’intensité de ces pratiques (Elliott, 1997). Plusieurs facteurs contribuent cependant à rendre très difficile une évaluation a posteriori, et à limiter son utilité. En effet, premièrement, il y a une question délicate des effets dans le temps. Ainsi, une stratégie anticorruption peut s’attaquer à certains facteurs conjoncturels qui agissent sur la dynamique de la corruption, comme les opportunités d’appropriation des rentes offertes par les processus de privatisations des organisations économiques du secteur public. Ce faisant, elle peut laisser intact de nombreux facteurs socioculturels et politiques dont l’influence sur la dynamique de la corruption est plus durable (Myrdal, 1978a; Huntington, 1968) et dont les manifestations ne se présentent que lentement et subtilement. Il est déjà arrivé que l’on assiste à une diminution des manifestations de la corruption à court terme, alors que les structures qui la favorisent à long terme se renforcent. L’effet inverse peut aussi se présenter. L’un des éléments principaux d’une stratégie anticorruption est précisément de dévoiler les mécanismes et de démasquer les acteurs, donc de soulever le voile sur ces pratiques pour les exposer au jugement public et aux sanctions prévues (Dommel, 1999). De ce fait, une stratégie efficace de lutte contre la corruption va paradoxalement à court terme entraîner une augmentation du nombre de cas de corruption répertoriés officiellement et provoquer une fausse perception que la corruption est en croissance. Une autre alternative serait d’évaluer la qualité de la stratégie anticorruption par ses effets sur la croissance économique d’une nation. Bien sûr, il s’agit d’une approche indirecte, mais après tout il y a parmi les chercheurs un certain consensus sur le niveau élevé de corrélation entre la corruption et le développement économique. Sur une longue période, plus il y a de corruption, plus lente est la croissance économique d’une nation et vice versa, plus le pays est économiquement faible, plus il semble y avoir de la corruption (Mauro, 1998). La conclusion est donc évidente : une stratégie anticorruption réussie devrait, au moins à long terme, procurer des retombées économiques nationales certaines. À partir de données empiriques comparant des pratiques de plusieurs , Mauro (1996) montre entre autres, qu’un pays qui réussit à diminuer le niveau de corruption, d’un IPC de 6 à 8 (0 étant le plus corrompu et 10 le moins), verra croître de quatre points son taux d’investissement et le taux de croissance de son PIB sera bonifié d’un demi pourcent.
Les analyses de Mauro montrent également que la corruption modifie la composition des dépenses gouvernementales (Mauro, 1998). Les gouvernements au sein desquels la corruption est plus élevée, auraient tendance à dépenser moins en santé et en éducation et plus en investissements publics, où la concurrence est moins importante et les transactions plus difficiles à surveiller. Les analyses de régression montrent par exemple qu’un pays qui diminue le niveau de corruption IPC de 6 à 8 augmentera ses dépenses en éducation d’un demi pourcent du PIB (Mauro, 1998). Malgré son côté séduisant, l’approche a posteriori et indirecte d’évaluation de la qualité d’une stratégique anticorruption révèle aussi des limites importantes. Le niveau élevé de corrélation entre corruption et faible croissance économique ne signifie pourtant pas que la corruption est la seule ou même la principale cause de la stagnation économique d’un pays. Des études récentes montrent que des facteurs d’inefficience institutionnelle – plusieurs d’entre eux aggravés par la corruption, comme par exemple l’instabilité politique, la faiblesse des systèmes législatif et judiciaire et la rigidité excessive de la bureaucratie –, contribuent de manière importante à une faible performance économique. Quelle part de la faible croissance économique revient à la corruption et quelle part à l’inefficience institutionnelle ? Pour Mauro (1998), il est impossible de faire la part des choses car les deux faiblesses, corruption et inefficience institutionnelle, sont étroitement liées puisqu’elles se nourrissent l’une de l’autre, se renforçant mutuellement. Grâce à cela d’ailleurs, une stratégie de lutte contre la corruption aiderait un pays à surmonter ses faiblesses institutionnelles, tandis que des politiques de bonne gouvernance visant à développer de meilleures capacités institutionnelles contribueraient à vaincre la corruption. Les incertitudes sur les changements suscités à court terme ainsi que les difficultés d’interprétation qu’on risque de rencontrer lors d’une évaluation des effets plus à long terme d’une stratégie anticorruption, qu’ils soient directs (l’ampleur, la fréquence ou même l’intensité des pratiques) ou indirects (sur le taux de croissance économique et sur le profil des dépenses publiques, etc.), font en sorte que l’évaluation des résultats a posteriori représente un travail particulièrement ardu et d’une valeur fort limitée. Dans une telle situation, une évaluation a priori est non seulement souhaitable mais nécessaire. Celle-ci devrait notamment permettre d’apprécier la qualité de la stratégie formulée avant que les résultats ne se manifestent. Ceci permettrait de compléter l’évaluation des effets avec des critères permettant d’effectuer une évaluation avant ou pendant la mise en œuvre. Pour l’essentiel, ces critères devraient faciliter l’expression d’un jugement sur la formulation de la stratégie, sur la façon dont les choix ont été réalisés et sur les processus utilisés pour les mettre en application (Hafsi et al., 2001). Dans la partie suivante, nous proposons un ensemble de critères a priori qui porteront un jugement sur les choix réalisés et sur les processus de leur réalisation, auxquels s’ajoutent des critères a posteriori. Notre approche s’inspire des démarches traditionnelles d’évaluation de la qualité d’une stratégie d’affaires (Andrews, 1987). 3. Les critères d’évaluation a priori d’une stratégie anticorruption
Toute stratégie porte sur des objectifs et des moyens de les atteindre. Cela est l’essence même de la stratégie. La formulation et la mise en œuvre stratégiques sont les processus par lesquels on définit les objectifs et les moyens de les atteindre. Dans l’analyse d’une stratégie, on s’intéresse autant aux choix d’objectifs et de mécanismes de réalisation (contenu stratégique) qu’aux processus grâce auxquels ces choix sont agencés et mis ensemble (processus stratégique). La qualité d’une stratégie est fonction autant de la pertinence des objectifs et de moyens de réalisation que de la façon dont ces objectifs et ces moyens ont été choisis. Les critères d’évaluation a priori du contenu des politiques anticorruption Pour qu’une stratégie aboutisse aux résultats escomptés, il faut que tous ces éléments se renforcent et convergent vers les objectifs fixés. Les critères d’évaluation a priori utilisent donc abondamment l’idée de cohérence (Hafsi et al., 2001). Plus précisément, il faut qu’on puisse apprécier la correspondance des choix (objectifs et moyens) qui sont faits avec les résultats des analyses théoriques ou empiriques dont le but est de prévenir ou de réduire la corruption. Comme nous l’avons mentionné, il existe un corpus théorique déjà bien établi sur les causes de la corruption. Il est donc logique, pour commencer, de postuler qu’une bonne stratégie anticorruption doit contenir des politiques et des structures qui s’attaquent directement aux causes reconnues dans la littérature sur la corruption (Mauro, 1998). Pour comprendre les causes de la corruption, Klitgaard (1998) propose de conceptualiser la corruption comme un système représenté par la formule : C =M +D–A (corruption égale monopole plus pouvoir de discrétion (discrétion en anglais) moins imputabilité (accountability)). Ainsi, selon cet auteur, on trouvera de la corruption lorsqu’une organisation ou un individu ont un pouvoir de monopole sur un bien ou un service, qu’elle ou qu’il possède un grand pouvoir discrétionnaire pour décider à qui et en quelle quantité ira le bien ou le service, enfin, qu’il ou qu’elle n’est pas tenu(e) responsable de ses décisions. Ainsi, lorsque les pots-de-vin peuvent être importants, que le degré de subjectivité dans la décision est élevé, que les possibilités d’être accusé et condamné sont faibles et les pénalités sont dérisoires voire inexistantes, même les plus honnêtes risquent de céder à la tentation.
À partir de cette conceptualisation simple des causes de la corruption, on peut proposer quelques critères d’évaluation de l’efficacité d’une stratégie anticorruption. De manière générale, on peut avancer qu’une stratégie anticorruption doit contenir des politiques et des moyens qui visent le renforcement, l’amélioration ou la réparation des systèmes vulnérables à la corruption. Quoique chaque élément de la formule C = M+D-C représente en soi un vaste axe d’action, il existe des mesures relativement simples permettant d’agir directement sur le système pour « désamorcer » un grand nombre d’incitatives à la corruption. Un premier pas dans la bonne direction serait, par exemple, une politique gouvernementale qui réduirait les monopoles et/ou viserait à mieux les contrôler. Sandholtz et Gray (2003) montrent qu’une politique commerciale qui cherche à réduire les restrictions au commerce par l’élimination des quotas à l’importation, a un effet positif significatif sur le niveau de corruption. Pour sa part, Mauro (1998) suggère que la corruption diminue lorsque la politique industrielle du gouvernement réduit les subventions et autres mesures discriminatoires d’incitation à l’investissement. Premier critère.
Une stratégie anticorruption doit réduire ou mieux éliminer les occasions propices à la corruption et en particulier mettre sur pied des politiques qui simplifient et clarifient le cadre de gestion des situations de monopole sur les biens et les services. Deuxième critère.
Une stratégie anticorruption doit réformer le système de rémunération et d’évaluation des agents publics, pour modifier leurs comportements et ceux des agents payeurs, de manière à diminuer les attraits de la corruption pour les premiers et à en augmenter les coûts pour les derniers. Enfin, le troisième axe d’action d’une stratégie de lutte contre la corruption doit viser la mise en place de règles de jeu claires et stables quant à l’imputabilité des agents publics et privés. La clarté des règles de jeu doit aider la promotion des changements de comportement sur le plan éthique, la mise en place de meilleurs systèmes d’encadrement et de suivi ainsi que de systèmes d’information plus transparents (Klitgaard, 1998). Quant à la stabilité des règles, elle est nécessaire pour éviter que les campagnes anticorruption ne deviennent des armes politiques contre les opposants (Rocca, 1993). Troisième critère.
Une stratégie anticorruption doit inclure des politiques visant une plus grande imputabilité des décideurs publics et privés de manière à ce que les risques de sanction légale soient suffisamment grands pour dissuader les personnes tentées par la corruption. Bref, diminuer les bénéfices, augmenter les coûts et les risques potentiels pour ceux qui s’adonnent à la corruption constituent les grands principes pour la conception de meilleures stratégies anticorruption. Afin de pouvoir évaluer favorablement la qualité d’une stratégie anticorruption, il faudra aussi évaluer le processus par lequel la stratégie anticorruption est mise en application. Il faudra notamment répondre aux questions suivantes : les objectifs et les moyens sont-ils en adéquation avec les trois axes d’action mentionnés ? Contribuent-ils à un système moins vulnérable à la corruption, en diminuant les bénéfices qu’on peut en retirer et/ou en augmentant les coûts et les risques pour ceux qui s’y adonnent ? Les critères d’évaluation a priori du processus stratégique La façon dont les choix des objectifs et des moyens ont été réalisés est aussi importante que le contenu d’une stratégie (Hafsi et al., 2001). Deux volets importants doivent être considérés ici : d’abord, la participation à la formulation et à la mise en œuvre de la stratégie et ensuite, la capacité du leadership dans la mise en œuvre de la stratégie. Un grand nombre d’études montrent que la corruption se manifeste sous de multiples formes et touche tous les paliers d’une société. Ce qui rend particulièrement complexe ce phénomène est, d’une part son caractère secret, et, d’autre part le fait qu’il n’y a pas vraiment de victime spécifique, même si la société dans son ensemble en paye le prix (Rocca, 1993). Les témoins de ces pratiques secrètes sont donc souvent très peu portés à les dénoncer. Pour ces raisons. il est peu probable qu’une stratégie anticorruption soit réellement efficace sans la participation décidée des individus et des organisations qui sont directement touchés par cette réalité, et sans la volonté de la population de collaborer avec les autorités concernées. Quatrième critère.
Dans une stratégie anticorruption, le processus qui mène aux choix des objectifs et des moyens doit susciter la collaboration des citoyens et des organisations publiques et privées concernées, et pour cela doit être ouvert et faire participer le plus grand nombre possible. La participation des citoyens lors du diagnostic de l’état de vulnérabilité des systèmes face à la corruption est, selon Klitgaard (1998) une condition importante au succès de toute campagne contre ce fléau. Les gens sont une source précieuse d’information lorsqu’il s’agit d’identifier les centres de corruption. Cette participation peut s’effectuer de plusieurs manières : par consultation directe (e.g. implication des citoyens dans des comités de surveillance des organisations publiques) ou indirecte (e.g. sondages). Elle peut aussi être encouragée par la publicisation et la mise à disposition de moyens de dénonciation faciles (e.g. lignes téléphoniques ouvertes au public ou campagnes de sensibilisation aux dommages causés par la corruption). La corruption est un échange et elle implique donc la participation de deux parties. Très souvent le secteur privé y est impliqué, soit par choix (corrupteur), soit par force (victime d’extorsion). Les entreprises sont par conséquent des partenaires privilégiés dans la compréhension du fonctionnement des systèmes corrompus d’approvisionnement et de sous-traitance des projets publics (Klitgaard, 1998). En ce sens, une stratégie anticorruption doit promouvoir la participation active des groupes privés dans le diagnostic et la formulation des politiques de lutte contre la corruption. C’est pour cette raison que l'OMSAC, privilégie dans ces programmes d’intervention la formation de groupes d’opinion, des chapitres nationaux, où siègent des membres de la société civile et des représentants des secteurs publics et privés. Pour les experts de l'OMSAC, il s’agit de construire les plus vastes coalitions contre la corruption. En particulier, en tant que partie impliquée dans l’échange, les entreprises doivent faire partie de la solution. Afin de pouvoir compter sur leur engagement et leur collaboration réels, les stratèges de la lutte contre la corruption doivent rallier à leur cause les acteurs du privé dès le départ du processus. En bref, la qualité du processus stratégique anticorruption doit s’apprécier par le niveau de participation des groupes concernés dans le diagnostic, la formulation et la mise en œuvre des politiques, et particulièrement par l’apport du secteur privé à la compréhension du fonctionnement des systèmes corrompus et à l’élaboration des solutions considérées. Il a été souvent rapporté qu’il est très difficile de se débarrasser de la corruption lorsque celle-ci est devenue une pratique courante affectant les relations interpersonnelles et interorganisationnelles. Une fois acceptée personnellement et collectivement dans l’organisation, la corruption s’incruste dans les esprits pour y rester (Mauro, 1998). Elle fait alors partie du répertoire des solutions organisationnelles, des vérités prises pour acquises, des activités dont le bénéfice pour la n’est plus à démontrer (Garzon, 2002). Cette caractéristique de la corruption à s’« institutionnaliser » (Scott, 2001), à devenir la norme, a une conséquence importante sur les possibilités de réussite d’une stratégique de lutte contre la corruption. Le changement impliqué peut être considéré comme radical. De ce fait il est souvent suggéré que les réformes anticorruption soient menées d’une manière musclée, rapide et soutenue (Mauro, 1998). Les observations empiriques montrent également que la résistance principale au changement se situe souvent au sommet de la hiérarchie sociale. D’une part, les hauts fonctionnaires corrompus jouissent d’un pouvoir de monopole qui leur assure des rentes auxquelles ils ne renonceraient que difficilement. D’autre part, la prédominance de la logique du court terme pousse les entreprises nationales et étrangères à privilégier la stratégie la plus expéditive, c’est-à-dire le paiement de commissions pour accéder rapidement aux marchés. Le système de la corruption peut atteindre un stade auquel les décideurs publics et les entreprises gagnent tandis que la société perd (Klitgaard, 1998). Afin de rompre avec cette logique, il est essentiel de compter sur un leadership au plus haut niveau et sur un soutien au niveau de toutes les instances décisionnelles. Cinquième critère.
Dans une stratégie anticorruption, un leadership au plus haut niveau et un soutien des acteurs-clés concernés sont essentiels pour impulser les réformes nécessaires et infuser l’énergie requise pour les mener à leur terme. Il est en effet souvent rapporté que les stratégies anticorruption commencent souvent par quelques « mesures chocs », dont le but essentiel est d’envoyer un message clair et fort sur l’engagement total des promoteurs de la stratégie et sur leur véritable volonté de changer les choses. Cette sortie musclée chercherait aussi à susciter « un ralliement enthousiaste de la population contre l’ennemi commun ». Klitgaard (1998) a observé, entre autres, que les stratégies qui ont du succès commencent par la dénonciation et la punition de quelques « gros poissons », comme quelques-uns des grands fraudeurs fiscaux, de grands payeurs de pots-de-vin et de grands récipiendaires de pots-de-vin. Lorsque la stratégie est efficace, les premières cibles font souvent partie du gouvernement au pouvoir, ce qui aide à écarter l’idée que la stratégie anticorruption est simplement une autre campagne contre l’opposition. Il faut noter que sur le plan du leadership contre la corruption, les progrès sont impressionnants. Ainsi, l’absence de volonté politique ne peut plus être invoquée comme un obstacle majeur à la lutte contre la corruption (Hors, 2000). Depuis une décennie, rares sont les leaders des gouvernements dans les pays en développement ou dans les pays développés à ne pas reconnaître les effets dommageables de la corruption sur le développement économique et social. Les politiques anticorruption font maintenant partie des principes de bonne gouvernance et des efforts de modernisation des États. Le leadership dans les stratégies anticorruption va cependant bien au-delà de la simple volonté politique de changer les choses. Les bons leaders n’ont pas seulement une vision claire de ce qu’on veut faire mais doivent aussi favoriser une approche pragmatique dans la solution des problématiques. Comment les dirigeants des pays où la corruption est pratique courante peuvent-ils exercer leur leadership pour formuler et implanter des stratégies à long terme contre ce fléau ? Pour Klitgaard (1998), il faut prendre des initiatives simples mais qui peuvent faire la différence : premièrement, les leaders doivent savoir qu’il est possible de réaliser des améliorations dans tout le système sans nécessairement aller vers le suicide politique. Apprendre de ce qui se fait ailleurs et analyser en détail les différentes catégories de bénéfices et de coûts politiques font partie de cette approche. Deuxièmement, il faut accepter que changer les choses prend du temps et qu’il faut établir des priorités dans les changements à réaliser. Les formes de corruption les plus coûteuses pour la société ainsi que les domaines où il est plus facile de marquer des points doivent être prioritaires. Par exemple, les premières initiatives doivent viser les endroits perçus par le public comme étant les plus problématiques. Cette philosophie d’intervention a été privilégiée notamment par TI dans son programme de création d’espaces d’intégrité. Dans son programme d’intervention, l’ONG, par l’intermédiaire du chapitre national concerné, assiste le gouvernement pour identifier les secteurs de l’industrie et du commerce où les problèmes de corruption sont les plus graves. Par la suite, un travail de persuasion commence pour que tous, d’un commun accord, s’engagent à éliminer certaines des pratiques de corruption les plus dommageables, la finalité étant l’émergence d’un consensus sectoriel sur de nouvelles règles de conduite. Troisièmement, les leaders reconnaissent qu’il leur faut chercher un appui externe. Les alliés internationaux sont des appuis précieux quand il s’agit de justifier le grand effort que représente une stratégie anticorruption. L’appui externe permet aussi d’identifier les problèmes qui sont communs avec d’autres pays et de favoriser des partenariats pour réaliser la stratégie. En bref, le leadership dans les stratégies anticorruption doit être guidé par un effort systémique, pragmatique et partagé avec des partenaires externes. Afin de pouvoir évaluer favorablement la qualité d’une stratégie anticorruption, il faudra alors répondre positivement aux questions suivantes : Y a-t-il une véritable volonté politique de changer les choses ? Dans la réalisation des choix (objectifs et moyens) a-t-on impliqué le plus grand nombre de participants, en particulier a-t-on associé les acteurs privés concernés ? Le leadership des dirigeants est-il animé par une approche systémique, pragmatique et ouverte au contexte international ? Aux critères d’évaluation a priori que nous venons de décrire, il faut en ajouter un dernier de type général qui est au cœur du concept même de stratégie. Comme nous l’avons mentionné plus haut, la force d’une stratégie se mesure par sa capacité à faire converger les efforts vers la réalisation des objectifs fixés. Ce principe de la stratégie a une application immédiate sur tout processus stratégique. Ceci veut dire que la qualité d’une stratégie est fonction du niveau de cohérence entre ses différentes composantes (Hafsi et al., 2001). Sixième critère. La force d’une stratégie anticorruption réside dans le niveau de cohérence de ses composantes. Plus l’adéquation entre les mécanismes de mise en œuvre utilisés et entre ces mécanismes et les objectifs fixés est grande, plus grande est l’efficacité de la stratégie. Le critère de cohérence interne conditionne le renforcement mutuel des éléments de la stratégie. Ainsi, par exemple, il est important que la structure mise en place permette de coordonner de manière convenable les actions spécialisées des acteurs concernés. Sur le plan du dirigeant, il faut que celui-ci ait une vision claire de ce qui doit être fait et un style qui favorise le ralliement des forces autour des objectifs. Peut-être plus important encore, il faut que les politiques et les mesures proposées ne soient pas en contradiction avec les valeurs profondes de la société, et il faut que la stratégie prévoie de changer à long terme les attitudes et les comportements sociaux qui encouragent la corruption. Enfin, il faut que tous les mécanismes de mise en œuvre, notamment la structure, le style de leadership et les valeurs, puissent être facilement liés aux objectifs fixés par la stratégie anticorruption. Le critère de cohérence interne est essentiel dans l’appréciation globale de la qualité d’une stratégie anticorruption. Malheureusement, il est peu présent dans les études théoriques sur les stratégies anticorruption. 4. Les critères d’évaluation a posteriori d’une stratégie anticorruption Malgré les difficultés que cela impose il est important de compléter les critères d’évaluation a priori avec des critères qui sont disponibles seulement a posteriori, c’est-à-dire lorsqu’on vit déjà les effets de la stratégie, autant à court terme qu’à long terme. Un premier critère d’évaluation a posteriori s’interroge sur les conséquences à court terme de la stratégie anticorruption. Comme nous l’avons mentionné plus haut, les informations par rapport au nombre, à la fréquence et à l’ampleur des cas de corruption, ne sont pas des indicateurs appropriés pour mesurer l’efficacité à court terme d’une stratégie anticorruption. Par contre, une façon d’apprécier la validité de la stratégie serait l’identification de cas concrets où les nouvelles règles de jeu appliquées ont fait la différence. Septième critère. La validité d’une stratégie anticorruption doit être confirmée par des résultats concrets, facilement observables et mesurables. insi, par exemple, suite à l’implantation de nouvelles règles de jeu dans le secteur des travaux publics, on peut choisir un échantillon de projets en réalisation et les comparer aux projets déjà réalisés en considérant des facteurs tels la transparence dans le processus d’assignation de contrats, le respect du budget et des délais initiaux, le niveau de satisfaction des utilisateurs avec le produit final, la diminution des cas de litige contractuels, etc. Ces indicateurs concrets et spécifiques fournissent un indice de la validité de la stratégie anticorruption beaucoup plus fiable que des mesures globales sur le nombre de cas déclarés de corruption ou sur l’ampleur de ceux-ci. L’efficacité d’une stratégie doit également pouvoir être mesurée par des indicateurs à long terme. La croissance économique n’est peut pas être le seul indicateur d’une stratégie réussie car elle dépend également, comme nous l’avons déjà mentionné, de l’amélioration des capacités institutionnelles et de la mise en place d’autres principes de bonne gouvernance. Par contre, on peut être plus certain de l’efficacité d’une stratégie anticorruption quand elle réussit à changer les comportements et les attitudes des acteurs-clés et de la population en général envers la corruption. Huitième critère. Une stratégie anticorruption doit constituer un guide d’action autant pour les acteurs concernés que pour la population en général. En définitive, la finalité d’une stratégie anticorruption doit être de modifier les comportements et les attitudes de façon à créer un climat collectif hostile à la corruption. Pour les pays où la corruption est fortement répandue, il s’agit d’un véritable changement de culture qui demande des efforts collectifs soutenus dans le temps. Il existe des façons de vérifier ces changements : les sondages d’opinion publique sur le niveau d’acceptation des pratiques de corruption et d’appui aux politiques anticorruption (cette méthode a été développée depuis plusieurs années par TI ); l’implication de la population dans les campagnes de dénonciation et de surveillance collective; enfin, « l’auto-réglementation » de la part des acteurs publics et privés concernés par l’adoption volontaire de nouvelles règles de conduite dont l’acceptation et le respect sont vérifiables, est aussi un autre indicateur de l’efficacité de la stratégie à long terme. Dans le cadre des programmes d’aide de TI aux gouvernements, l’élaboration des ententes contractuelles de transparence et de saine gestion entre les participants, appelées aussi les pactes d’intégrité , est un exemple de cette sorte d’initiative qui cherche à vérifier les changements de comportements des acteurs concernés.
Par César Garzon, Taïeb Hafsi